Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Deze paragraaf beschrijft de voor de gemeente Zaanstad relevante risico’s, uitgaande van de actuele situatie, zowel in- als extern. Risicomanagement is een integraal onderdeel van de bedrijfsvoering van de gemeente. Met deze inbedding is het mogelijk om bij besluitvorming eventuele risico’s op een juiste wijze te wegen. De afgelopen jaren is het risicobeheer verder verbeterd. De interne controle is naar een hoger niveau gebracht en de systematische analyse van strategische risico’s is versterkt.
Deze paragraaf start met een toelichting op de principes en de methode van het risicobeheer. Vervolgens wordt ingegaan op de belangrijkste risico’s. Het kader is vastgelegd in de nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement 2013.

Principes en methode

Het risicobeheer van de gemeente kent als uitgangspunt dat de lijn primair verantwoordelijk is. De decentrale structuur waarin de bedrijfsonderdelen eigen verantwoordelijkheden kennen, brengt ook de lijnverantwoordelijkheid voor het eigen risicobeheer met zich mee. Op centraal niveau worden beleidskaders opgesteld, vindt ondersteuning plaats en worden de bedrijfsonderdelen gevraagd en ongevraagd van advies voorzien.
Risicobeheer is per definitie toekomstgericht. Het richt zich op het tijdig identificeren van risico’s bij het realiseren van doelen en op de maatregelen die deze risico’s mitigeren.

Risicobeheer is een cyclisch proces van vier basisstappen (zie figuur 1): identificeren, analyseren, beheersen (nemen van maatregelen) en monitoren. Veranderende (inzichten in) in- en externe factoren en veranderende organisatiedoelen hebben invloed op de inschatting, beheersing en prioritering van risico’s.

Figuur 1: Het proces van risicobeheer

Niet alle risico’s hebben eenzelfde prioriteit. Zogenoemde ‘strategische’ risico’s raken de realiseerbaarheid van de belangrijkste doelstellingen van de gemeente. ‘Operationele’ risico’s raken de dagelijkse processen. Hieronder vallen bijvoorbeeld risico’s die te maken hebben met continuïteit en uitval van productiemiddelen, veiligheid en geautomatiseerde systemen. Financiële risico’s betreffen bijvoorbeeld de liquiditeit, de ontwikkeling van rentetarieven of fiscale aangelegenheden.

Doel van risicobeheer

Het risicobeheer is gericht op het verschaffen van een redelijke mate van zekerheid ten aanzien van de realiseerbaarheid van de gemeentelijke doelstellingen, de beheersing van risico’s in bedrijfsprocessen en projecten, de betrouwbaarheid van de financiële verslaglegging en de naleving van relevante wet- en regelgeving. Bij het nemen van belangrijke beslissingen met een onzekere uitkomst worden de risico’s overwogen alvorens tot een besluit wordt gekomen, waarbij dus expliciet de mate van risicoacceptatie wordt bepaald. Daarmee worden de financiële risico's die van invloed zijn op de beleidsuitvoering inzichtelijk en beheersbaar gemaakt. Door het inzicht in de risico's worden raad, college en de organisatie in staat gesteld om op verantwoorde wijze besluiten te nemen, zodat de risico’s nu en de risico’s gerelateerd aan toekomstige ontwikkelingen/investeringen in verhouding staan tot de vermogenspositie van de organisatie.
Om inzicht in de risico’s van de gemeente te verkrijgen, is een risico-inventarisatie uitgevoerd die twee keer per jaar wordt geactualiseerd. Hieronder doen we verslag van de resultaten van de risico-inventarisatie. Op basis van de geïnventariseerde risico’s wordt met behulp van een risicosimulatie het weerstandsvermogen berekend.

Risico’s Sociaal en Grondzaken

In 2012 heeft de gemeenteraad besloten tot het in het leven roepen van de Algemene Reserve Sociaal (ARS). De noodzaak/wens om te komen tot een specifieke risicobuffer ligt in de grote mate van financiële onzekerheid bij alle (rijks)ontwikkelingen die zich de komende jaren binnen het domein Maatschappelijke Ontwikkeling (zullen gaan) voordoen.
In lijn met de methodiek rondom de Algemene Reserve Grondzaken (ARG) is besloten een specifiek deel van de algemene reserves van de gemeente te ‘labellen’ ter afdekking van de risico’s binnen het maatschappelijk domein. De reserve is bedoeld om verschillen tussen de begroting en de werkelijkheid op te vangen, zodat deze niet direct invloed hebben op de exploitatie gedurende het begrotings- c.q. verantwoordingsjaar. De methodiek voorziet in een semi-gesloten systeem tussen de risico’s en/of resultaten binnen het domein Maatschappelijke Ontwikkeling en de ARS die een bufferrol zal vervullen. Semi-gesloten wil in dit geval zeggen: de dempende werking van de ARS impliceert dat stortingen in de ARS vanuit de algemene middelen plaatsvinden als de ARS te laag is en onttrekkingen uit de ARS als deze te hoog is.
De financiële onzekerheid van de BUIG (Wet bundeling uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten) is in de begroting opgenomen in de ARS. De BUIG wordt kostenneutraal in de (meerjaren)begroting opgenomen. Voor de mutaties gedurende het jaar wordt de ARS gebruikt om te egaliseren. De mutaties gedurende het jaar worden alleen bij de Narap opgevoerd. Het risico op overschrijdingen wordt meegenomen bij de berekening van de hoogte van de ARS.

Risicoprofiel

Om de risico's van de gemeente Zaanstad in kaart te brengen, is een risicoprofiel opgesteld. Dit risicoprofiel is tot stand gekomen met behulp van het Risicomanagement Informatie Systeem NARIS® van het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR). Hiermee worden risico's systematisch in kaart gebracht en met behulp van een Monte Carlo analyse worden gesimuleerd. De Monte Carlo simulatie is een simulatietechniek waarbij door vele herhalingen (100.000), elke keer met een andere startwaarde, een verdelingsfunctie wordt verkregen. Met deze simulatie maken we een analyse van het benodigde vermogen om tegenvallers op te vangen, zonder dat hiermee de continuïteit van de organisatie in gevaar komt (ook wel weerstandsvermogen genoemd).

Via een inventarisatie zijn alle (financiële) risico's (88) in kaart gebracht. In het onderstaande overzicht worden de twintig risico's met de grootste financiële impact gepresenteerd.

Tabel 1: Risico top-20

+= gestegen, - = gedaald, N = Nieuw in top -20, O= Ongewijzigd

Risicosimulatie

Op basis van de ingevoerde risico's is een risicosimulatie uitgevoerd. De risicosimulatie wordt toegepast omdat het reserveren van het maximale bedrag (€ 18,6 mln. - zie tabel 2) ongewenst is. De risico's zullen immers niet allemaal tegelijk en in hun maximale omvang optreden.

Tabel 2: Resultaten simulatie (Bedragen x € 1 mln)

Figuur 2 en de bijhorende tabel 3 tonen de resultaten van de risicosimulatie.

Figuur 2: cumulatieve verdeling

Tabel 3: Benodigde weerstandscapaciteit bij verschillende zekerheidspercentages (Bedragen x € 1 mln)

Uit de grafiek en de bijbehorende tabel volgt dat het 90% zeker is dat alle risico's kunnen worden afgedekt met een bedrag van € 14,1 mln. (benodigde weerstandscapaciteit). Dat is een stijging (€3,3 mln.) ten opzichte van de vorige actualisatie (Rekening 2015).

Beschikbare weerstandscapaciteit

De beschikbare weerstandscapaciteit van de gemeente Zaanstad bestaat uit het geheel aan middelen dat de organisatie daadwerkelijk beschikbaar heeft om financiële gevolgen van de risico's af te dekken.

Tabel 4: Beschikbare weerstandscapaciteit (Bedragen x € 1 mln.)

* NB: Nu de rioolheffing niet meer 100% kostendekkend is, is hier formeel sprake van 'onbenutte belastingcapaciteit'. Dat levert theoretisch een structurele weerstandscapaciteit op. De reserve Investeringsfonds bevat een eigen risicobuffer voor onvoorziene omstandigheden. Beide bedragen blijven buiten beschouwing voor wat betreft de bepaling van de gemeentelijke weerstandscapaciteit.

Relatie benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, dient de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij gewenste weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Op basis van de nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement 2013 vindt aanvulling of uitname uit de Algemene reserve plaats op basis van de jaarrekening.
De normtabel (tabel 5) is ontwikkeld door het NAR in samenwerking met de Universiteit Twente. Het biedt een waardering van de berekende ratio.

Tabel 5: Waardering weerstandsvermogen

De ratio van Zaanstad valt in klasse B. Dit duidt op een ‘Ruim voldoende’ weerstandsvermogen conform de bovenstaande normtabel en bevindt zich daarmee binnen de bandbreedte zoals die op 7 juli 2011 door de gemeenteraad van Zaanstad is vastgesteld (tussen 1,4 en 1,8, zie raadsbesluit 2011/35, reg.nr: 2011/155854).

Figuur 3 laat het verloop zien van de weerstandsratio en weerstandscapaciteit vanaf de begroting 2010.

Figuur 3: verloop weerstandsratio en –capaciteit

Ontwikkeling Algemene Reserve Sociaal & Algemene Reserve Grondzaken

De benodigde weerstandscapaciteit kan afgezet worden tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. Aan de hand van de daaruit voortvloeiende ratio’s kan bepaald worden in hoeverre de ARS en ARG ‘op niveau’ zijn.

Tabel 6: ARS & ARG (Bedragen x € 1 mln.)

Kengetallen

Het opnemen van kengetallen in de begroting past in het streven naar meer transparantie en omdat daarmee wordt beoogd de raad in staat te stellen gemakkelijker inzicht te krijgen in de financiële positie en over de baten en de lasten van de gemeenten. De kengetallen vormen een verbinding tussen de verschillende aspecten die de raad in haar beoordeling van de financiële positie moet betrekken om daar een verantwoord oordeel over te kunnen geven. Zij leveren daarmee ook een bijdrage aan hun kaderstellende en controlerende rol.

Kengetallen zijn getallen die de verhouding uitdrukken tussen bepaalde onderdelen van de begroting of de balans en kunnen helpen bij de beoordeling van de financiële positie van de gemeente. Om dit te bereiken is met ingang van de begroting 2016 wettelijk voorgeschreven (Besluit Begroting & Verantwoording) dat de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing de volgende kengetallen bevat: netto schuldquote en de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen, solvabiliteitsratio, grondexploitatie, structurele exploitatieruimte en belastingcapaciteit. Deze kengetallen maken inzichtelijk(er) over hoeveel (financiële) ruimte de gemeente beschikt om structurele en incidentele lasten te kunnen dekken of opvangen. Ze geven zodoende inzicht in de financiële weerbaar- en wendbaarheid. De kengetallen dienen gezamenlijk te worden opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing, omdat die paragraaf weergeeft hoe solide de begroting is en in hoeverre financiële tegenvallers kunnen worden opgevangen.

De genoemde kengetallen en de plaats op de begroting helpt de raadsleden bij het verkrijgen van verantwoord inzicht in en het beoordelen van de financiële positie. Hoe de kengetallen in relatie tot de financiële positie moeten worden beoordeeld is voorbehouden aan het horizontale controle- en verantwoordingsproces van de betrokken gemeente. Met het oog daarop wordt voorgeschreven dat het college van burgemeester en wethouders in de begroting en jaarrekening een beoordeling geeft van de kengetallen in hun onderlinge verhouding in relatie tot de financiële positie. Het gebruik van kengetallen heeft geen functie als normeringsinstrument in het kader van het financieel toezicht door de provincies of het Rijk.

Om de horizontale verantwoording te versterken zijn gemeenten verplicht om een basis set van vijf financiële kengetallen op te nemen in de paragraaf weerstandsvermogen.

1. Netto schuldquote
2. Solvabiliteitsratio
3. Kengetal grondexploitatie
4. Structurele exploitatieruimte
5. Belastingcapaciteit; woonlasten meerpersoonshuishoudens

Netto schuldquote
De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen in de exploitatie. Hoge schulden brengen hoge rentelasten met zich mee. De rentelasten hebben effect op de flexibiliteit van de begroting en mogen niet een te groot deel van de exploitatie worden. De kapitaallasten (rente en afschrijving) worden in het hoofdstuk over de investeringen weergegeven.

De netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
Een hoge schuldquote kan veroorzaakt worden door een hoge leenquote, de verstrekte leningen moeten daarom in samenhang worden gezien met de opgenomen leningen. De rentelasten en aflossingen van de schulden die hier tegen overstaan, drukken niet op de exploitatie.

De leningportefeuille (langlopende leningen) loopt iets op ten opzichte van het balanstotaal. De stijging wordt veroorzaakt door het hoge investeringsvolume de komende jaren. In hoofdstuk Investeringen wordt toegelicht hoe de beheersing van de kapitaallasten de komende jaren is geregeld.

Ook komende jaren zal indien mogelijk met kort geld gefinancierd gaan worden, het renterisico wordt afgedekt met behulp van interest rate swaps (zie voor meer informatie de paragraaf 3.3 Treasury).

Een hoge netto schuldquote moet niet alleen uit financieel perspectief worden bezien. Een schuldpositie is immers geen gevolg van onjuiste financiële keuzes, maar is een gevolg van een door de gemeente(raad) gewenst uitvoerings-, omgevings- en investeringsniveau in combinatie met het niet voor handen zijn van eigen financieringsmiddelen.

Solvabiliteitsratio
Dit kengetal geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Onder het solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het balanstotaal.

Het eigen vermogen bestaat uit de algemene reserves en de bestemmingsreserves. De gemeente Zaanstad kent drie algemene reserves: de algemene reserve (AR), de
algemene reserve grondzaken (ARG) en de algemene reserve sociaal (ARS). De algemene
reserves zijn ‘buffers’ om onverwachte tegenvallers en risico’s te kunnen opvangen.
Bestemmingsreserves zijn buffers waarvoor reeds een bestemming is vastgesteld. De raad kan de bestemming van deze reserves wijzigen.

De omvang van het eigen vermogen is in verhouding tot de omvang van de balans, de begroting en de lopende projecten relatief klein, maar wordt wel toereikend geacht. Zie ook paragraaf 4 van dit hoofdstuk inzake de benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit.

Zaanstad heeft, ten opzichte van het landelijke beeld van alle Nederlandse gemeenten, minder dan de helft beschikbaar van het eigen vermogen als aandeel in de balans. Met andere woorden: landelijk financieren de gemeenten in 2014 33,1% van hun bezittingen met eigen middelen. In Zaanstad is dat 17% in 2015, 14,1% in 2016 en 13,5% in 2017. Zaanstad heeft gemiddeld minder eigen vermogen en een veel grotere leningenportefeuille. Dat eigen vermogen daalt in 2015 en 2016 door o.a. versnelde afschrijvingen op activa met maatschappelijk nut ten laste van de daartoe gevormde bestemmings-reserve en een omvangrijk investeringsprogramma dat gedekt wordt vanuit de reserve Investeringsfonds. Vanaf 2017 worden alle investeringen in maatschappelijk nut geactiveerd en mag er niet meer versneld worden afgeschreven.

De solvabiliteitsratio vertekent door het wel of niet activeren van activa met maatschappelijk nut. Activeren betekent namelijk een groter balanstotaal, oftewel een groter totaal vermogen. Versneld afschrijven van activa met maatschappelijk nut leidt paradoxaal genoeg tot een verslechtering van het kengetal.

De gemeente Zaanstad heeft de afgelopen jaren veel versneld afgeschreven op activa met maatschappelijk nut, hierdoor is de balans behoorlijk verkort. Hierdoor is ruimte in de exploitatie gecreëerd, maar daardoor wordt de schuldratio negatiever. Sinds 2008 is ruim € 150 miljoen versneld afgeschreven.

Eigen vermogen is geen fysieke pot met geld, zoals wel eens wordt gedacht. Het eigen vermogen op de balans is feitelijk een boekhoudkundige rest post, waarmee het totaal van de passiva gelijk wordt gemaakt aan het totaal van de activa. Om het vermogen te bepalen worden eerst de bezittingen (activa) gewaardeerd en worden daar vervolgens de schulden en de voorzieningen van af getrokken. Wat overblijft is het eigen vermogen.

Het eigen vermogen heeft meerdere functies in een gemeente. Het heeft een bufferfunctie, een financieringsfunctie en een bestedingsfunctie. Ten aanzien van de bufferfunctie geldt dat we een vastgestelde methodiek kennen van het berekenen van het weerstandsvermogen.

Het eigen vermogen heeft ook een functie voor het financieren van onze activa. Daarom wordt ook bespaarde rente toegerekend. Als een gemeente vooral inzet op deze functies, zal het verwijt zijn dat de gemeente publiek geld oppot.

Daarom is de derde functie van het eigen vermogen de bestedingsfunctie. De raad creëert bestemmingsreserves om deze middelen de komende jaren voor een specifiek beleidsdoel te besteden. Met het doteren van middelen aan een bestemmingsreserve neemt het eigen vermogen toe, maar het omgekeerde gebeurt op het moment dat wordt besloten tot inzet van deze reserves.
Het doen van forse investeringen, bijvoorbeeld, die worden gedekt uit de reserve Investeringsfonds leidt direct tot een verslechtering van het eigen vermogen. Datzelfde gebeurt bij het inzetten van de bestemmingsreserves voor versnelde afschrijving.

In het kader van het flexibel maken van de begroting, door het omzetten van kapitaallasten in exploitatiebudget, kan echter veel sneller op de diverse mogelijke rampen worden ingespeeld, wat weer een positieve uitwerking heeft op de diverse stresstestscenario's. Vanaf 2017 worden alle investeringen in maatschappelijk nut geactiveerd en mag er niet meer versneld worden afgeschreven.

Kengetal grondexploitatie
De afgelopen jaren is gebleken dat grondexploitaties een forse impact kunnen hebben op de financiële positie van een gemeente. Indien gemeenten leningen hebben afgesloten om grond te kopen voor een (toekomstige) woningbouwproject hebben zij een schuld. Bij de beoordeling van een dergelijke schuld is het van belang om te weten of deze schuld kan worden afgelost wanneer het project wordt uitgevoerd. Van de opbrengst van de woningen kan immers de schuld worden afgelost. Het kengetal grondexploitatie geeft aan hoe groot de grondpositie (de waarde van de grond) is ten opzichte van de totale (geraamde) baten. Wanneer de grond tegen de prijs van landbouwgrond is aangekocht, loopt een gemeente relatief gering risico. Het is dus belangrijk om te kunnen beoordelen of er een reële verwachting is of grondexploitatie kan bijdragen aan de verlaging van de schuld. Staat de grond tegen een te hoge waarde op de balans en moet die worden afgewaardeerd dan leidt dit tot een lager eigen vermogen en dus een lagere solvabiliteitsratio. Aangezien Zaanstad voor die afwaarderingen en eventueel verwachte tekorten op grondexploitaties een verliesvoorziening heeft getroffen, is het saldo van deze voorziening in mindering gebracht op de waarde van de gronden in exploitatie. De categorie ‘niet in exploitatie genomen grond’ bestaat volgens de gewijzigde BBV niet meer, deze gronden staan nu onder de materiele vaste activa op de balans.

Bedragen x € 1.000

De stijging van de ratio tot en met 2018 is vooral het gevolg van de stijging van het volume bouwgronden in exploitatie, in alle exploitaties wordt de komende jaren geïnvesteerd. Voor meer informatie omtrent de grondexploitaties wordt verwezen naar het MPG.

Structurele exploitatieruimte
Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, doordat wordt gekeken naar de structurele baten en structurele lasten en deze worden vergeleken met de totale baten. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de rente en aflossing van een lening) te dekken. De relevantie van dit kengetal voor de beoordeling van de financiële positie schuilt erin dat het van belang is om te weten welke structurele ruimte een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is.

Bedragen x € 1.000

Belastingcapaciteit; woonlasten meerpersoonshuishoudens
De ruimte die een gemeente heeft om zijn belastingen te verhogen wordt vaak gerelateerd aan de totale woonlasten. Onder de woonlasten worden verstaan de OZB, rioolheffing en afvalstoffenheffing voor een woning met gemiddelde WOZ-waarde in die gemeente. De woonlasten van de gemeente Zaanstad ten opzichte van het landelijke gemiddelde jaar t-1 bedraagt in 2015; 116%, 2016; 115% en in 2017; 114%. In onderstaande grafiek zijn de woonlasten van de afgelopen 10 jaar weergegeven. Daarnaast is het landelijk gemiddelde en het gemiddelde van de grote gemeenten opgenomen.
Nu de rioolheffing niet meer 100% kostendekkend is, is hier formeel sprake van enige 'onbenutte belastingcapaciteit'. De relatief hoge lokale lasten worden veroorzaakt doordat de gemeente een hoge rioolheffing heeft als gevolg van de zgn. slappe bodem-problematiek.

Conclusie /interpretatie kengetallen
Kengetallen moeten vooral ook in samenhang worden bezien. Wanneer bijvoorbeeld de grondexploitatie er niet toe bijdraagt om de schuldpositie te verminderen en de structurele exploitatie ruimte negatief is, geeft het kengetal belastingcapaciteit inzicht in de mogelijkheid tot hogere baten.