Investeringen

De gemeente investeert in de stad om de infrastructuur op orde te houden en daar waar nodig of gewenst te verbeteren. We vernieuwen de onderwijsgebouwen, zorgen voor goede sportaccommodaties en leggen nieuwe wegen en bruggen aan als deze aan vervanging toe zijn. We maken daarbij onderscheid in vervangingsinvesteringen en nieuwe of uitbreidingsinvesteringen. Vervangingsinvesteringen worden gedaan ten behoeve van de instandhouding van ons bezit. Alle vervangingsinvesteringen staan geregistreerd in het MeerjarenInvesteringsPlan (MIP), alle nieuwe of uitbreidingsinvesteringen worden opgenomen in het Investeringsfonds.

Beheersing kapitaallasten vervangingsinvesteringen

Investeren kost geld. Eenmalig, als investeringen á fonds perdu worden gedekt en meerjarig als investeringen worden geactiveerd op de balans. Het activeren van investeringen leidt tot structurele kapitaallasten (rente en afschrijving) in de begroting. Om te voorkomen dat een relatief groot deel van de begroting bestaat uit kapitaallasten, die niet snel beïnvloedbaar zijn, hebben raad en college bij de begroting 2005 besloten om de kapitaallasten te maximeren. Daarbij is een normering van 10% van de begrotingsomvang gehanteerd, hetgeen destijds neerkwam op een maximum aan kapitaallasten van circa € 35 mln. Dit betreft alleen de kapitaallasten die een beslag leggen op de algemene middelen. Kapitaallasten die worden gedekt via tarieven, reserves of huurinkomsten zijn hier van uitgesloten.

In 2011 is de sturing op de 10% norm vervangen door de sturing op investeringsplafonds voor de kapitaallasten van vervangingsinvesteringen. Via deze plafonds sturen we op het investeringsvolume, waardoor de kapitaallasten niet ongelimiteerd kunnen groeien. Er zijn plafonds voor:

• Vervanging openbare ruimte
• Onderwijshuisvesting
• Sportaccommodaties
• Bedrijfsmiddelen

Door het hanteren van de 10% norm en de investeringsplafonds heeft Zaanstad de afgelopen jaren een beleid gevoerd om vervangingsinvesteringen in de openbare ruimte zoveel mogelijk direct in de exploitatiebegroting op te nemen en is de toename van de structurele kapitaallasten beperkt gebleven. Vanaf 2017 mag de gemeente dit beleid niet meer voortzetten als gevolg van een wijziging in de gemeentelijke begrotingsvoorschriften (het Besluit Begroting en Verantwoording, kortweg BBV). Deze wijziging verplicht gemeenten alle vaste activa te activeren. De structurele kapitaallasten in de begroting van Zaanstad zullen hierdoor de komende jaren stijgen en onderzocht moet worden in hoeverre de 10% norm en de investeringsplafonds onder deze nieuwe regelgeving nog te handhaven zijn. Daarom gaan wij voor de komende 10 jaar in kaart brengen:

• wat de vervangingsopgave en –planning is op de begrotingsonderdelen Sport, Onderwijs, Infrastructuur, Openbare ruimte, Bedrijfsmiddelen (o.a. ICT) en Vastgoed
• en welke vrijval aan kapitaallasten op deze onderdelen optreedt

Op basis van deze inventarisatie en de dan beschikbare begrotingsruimte, zal het College bij de Kadernota 2018 een nieuw voorstel aan de Raad presenteren over de wijze waarop in de komende jaren met de vervangingsinvesteringen en beheersingssystematiek omgegaan zal worden.

Direct gevolg van de wijziging in de BBV is dat vier voorgenomen vervangingsinvesteringen die in 2017 gedekt zouden worden door onttrekkingen aan daartoe gevormde reserves, nu geactiveerd moeten worden. De kapitaallasten die hierdoor vanaf 2018 ontstaan zijn in de meerjarenraming opgenomen. De vrijval van de reserves zal plaatsvinden bij de Najaarsrapportage 2016. Doordat nu afgeschreven zal worden op deze investeringen, worden deze ook toegevoegd aan het MIP. Het gaat om de volgende investeringen en bedragen:

• Investeringen bedrijventerrein Kogerveld-Zuid 2017 € 270.000
• Investeringen fietspaden Omzoom 2017 € 280.000
• Investeringen Landelijk projecten € 675.000
• Investeringen Strategisch Groen projecten € 1.070.000

Onderstaande grafiek laat de ontwikkeling van de kapitaallasten zien ten opzichte van de normering van € 35 miljoen. De kapitaallasten nemen de komende begrotingsperiode toe doordat meer investeringen geactiveerd moeten worden, vooral in de openbare ruimte.

Investeringsfonds

Uitbreidingsinvesteringen worden integraal afgewogen in het Investeringsfonds. Het financieel kader daarbij wordt bepaald door de omvang van het fonds. Dit betekent dat als de voeding afneemt, de ruimte voor nieuwe investeringen wordt beperkt. In dat geval kunnen nieuwe investeringen alleen plaatsvinden, door anders te prioriteren of ambities bij te stellen. Een uitgebreide toelichting op alle projecten in het investeringsfonds is opgenomen in MPG 16.2, dat parallel aan de Begroting 2017 aan de Raad wordt aangeboden.

In deze begroting wordt voorgesteld reserveringen binnen het Investeringsfonds toe te voegen voor de volgende projecten:

• € 150.000 voor het opwaarderen van de lift en trap bij het sluizencomplex Wilhelminasluis, waardoor deze beter aansluiten op de historische uitstraling van de directe omgeving
• € 200.000 voor het aanleggen van 10 extra laadpalen voor elektrisch vervoer

In de volgende grafiek is de ontwikkeling van het saldo van het Investeringsfonds opgenomen voor de jaren 2015 tot en met 2024 op basis van het MPG 16.1 en 16.2.

Voor de komende jaren zijn diverse projecten (onder andere uit de investeringsagenda MAAK.Zaanstad) in ontwikkeling waarvan het wenselijk is deze uit het Investeringsfonds te dekken. Deze projecten moeten ieder afzonderlijk nog met een definitief plan ter besluitvorming aan de Raad worden voorgelegd. In de grafiek is het verloop van het saldo van het Investeringsfonds opgenomen wanneer de Raad met al deze plannen zou instemmen. Op basis van de nu voorziene dotaties aan het fonds en de geïnventariseerde investeringswensen is de verwachting dat in 2021 een tekort ontstaat dat in de jaren daarna oploopt tot meer dan € 20 miljoen. Deze ontwikkeling illustreert de noodzaak tot extra dotaties aan het Investeringsfonds danwel tot bijstelling van de investeringsambities.

Transformatiefonds

Als gevolg van de wijziging in het BBV worden vanaf 2017 geen investeringen meer direct uit de exploitatiebegroting gedekt, maar op de balans geactiveerd. Dat heeft tot gevolg dat er (vooral) in de eerste jaren tijdelijk begrotingsruimte onbesteed blijft en in latere jaren een groter beslag wordt gedaan op de structurele begrotingsruimte. De begrotingsruimte die ontstaat kan niet vrijblijvend worden ingezet. Bij aanwending van deze ruimte zal de gemeente immers extra moeten lenen. Wanneer de middelen niet financieel ‘renderen’ heeft dit een permanent opwaarts effect op de leningenportefeuille met alle rente-effecten en risico’s die daarmee gepaard gaan. De gemeente hanteert daarom een strenge set spelregels en criteria voor de inzet van deze middelen, teneinde de financiële positie van de gemeente op langere termijn niet te laten verslechteren.

De vrijvallende begrotingsruimte wordt gedoteerd aan een reserve, het zogeheten Transformatiefonds. Onderstaande tabel laat zien hoe de jaarlijkse dotatie aan het Transformatiefonds verloopt. De dotatie neemt elk jaar af als gevolg van toenemende kapitaallasten die de vrijvallende begrotingsruimte verlagen.

(Bedragen * € 1.000)

Het fonds wordt ingezet voor het bevorderen van de maatschappelijk gewenste (versnelde) realisatie van woningbouwlocaties. Daarbij is een vereiste dat de projecten die ondersteund worden vanuit het fonds aantoonbaar bijdragen aan de verbetering van de (basis)kwaliteit van de fysieke en sociale leefomgeving van de inwoners van de stad. Elke aanvraag voor een bijdrage uit het fonds moet daarom gebaseerd zijn op de vastgestelde kwaliteitseisen van de betreffende locatie.

Zaanstad kent een forse woningbouwambitie. De beschikbaarheid van geschikte locaties is echter beperkt. Om tot de benodigde (en tijdige) realisatie van de ambities (MAAK.Zaanstad) te komen, is het noodzakelijk over te gaan tot herstructurering en transformatie van complexe locaties ín de stad, bijvoorbeeld verouderde bedrijfslocaties. Daarbij is het onontkoombaar te investeren in verwerving van gronden en gebouwen, sanering, aanpak van hinderende milieucontouren, herbestemming van erfgoed, aanleg van infrastructuur, realisatie van openbare ruimte, parkeeroplossingen, etc.. De ontwikkeling van dergelijke – complexe - woningbouwlocaties kent vaak structurele tekorten (onrendabele top). Zonder eigen publieke investeringen is vaak geen positieve business case te maken.

Het Transformatiefonds wordt ingezet om in dit soort gevallen een doorbraak te kunnen forceren, zodat private partijen tot realisatie van de woningbouw over kunnen gaan. De realisatie van extra woningen, levert de gemeente extra inkomsten op in de vorm van hogere algemene uitkering uit het gemeentefonds en hogere OZB opbrengsten. Deze inkomsten geven dekking voor de hogere kapitaallasten die voortkomen uit de extra investering (de onrendabele top) die de gemeente doet. Randvoorwaarde voor investeringen uit het Transformatiefonds is niet alleen een directe bijdrage aan (versnelling) van de realisatie van de woningbouw, maar ook deze rendabiliteit.

Daarnaast moeten de investeringen uiteraard passen binnen gemeentelijk en provinciaal beleid en voldoen aan wettelijke kaders (denk aan regelgeving omtrent Staatssteun). Specifiek voor het Transformatiefonds gelden bovendien de volgende criteria:

• De investering vindt plaats binnen Bestaand Bebouwd Gebied (BBG), voldoend aan de criteria voor Duurzame Verstedelijking.
• Inzet geschiedt in afstemming met marktpartij(en), die bewijsbaar ook tot eigen investeringen over gaan.
• Er is sprake van aantoonbare maatschappelijke impact (inclusief werkgelegenheid, verduurzaming) en (aannemelijke) effecten van specifieke maatregelen en investeringen op de aantrekkingskracht (en andere aspecten) van de stad
• De aanvraag van de middelen wordt onderbouwd aan de hand van een businesscase van de locatie-ontwikkeling^[1].
• Voor de berekening van de maximale bijdrage worden de toekomstige baten contant gemaakt over een periode van 30 jaar en tegen een discontovoet die gelijk is aan de gemeentelijke rekenrente. Bij benadering bedraagt die netto vrije ruimte ca € 500 per jaar per woning. Contant komt dit neer op een bijdrage van € 10.000 per te realiseren woning.
• Ook kosten verband houdend met bv. verwerving van gronden en gebouwen, sanering, aanpak van hinderende milieucontouren (BBT-plus), herbestemming van erfgoed, aanleg van infrastructuur, parkeeroplossingen, etc. kunnen in aanmerking komen voor een bijdrage uit het Transformatiefonds, mits aantoonbaar leidend tot extra woningbouw.
• De bijdrage uit het Transformatiefonds wordt gefaseerd naar rato van ontwikkeling (niet alle publieke investeringen ineens als eerste), uitgaande van een evenwichtige verdeling van voorinvesteringen tussen publiek en privaat.

Dit fonds wordt gekoppeld aan een onafhankelijk ambtelijke Investeringsboard, die adviseert over de aanwending van de middelen binnen de investeringsstrategie en selectiecriteria. Ieder voorstel, ook als dit ontstaat uit een raadsinitiatief, wordt door de Investeringsboard van een advies voorzien. College en Raad besluiten nooit zonder kennis te hebben genomen van het advies van de investeringsboard.

Net als bij het Investeringsfonds worden voor projecten reserveringen gemaakt in het Transformatiefonds. Pas wanneer de Raad over het plan heeft besloten en er een krediet beschikbaar is gesteld, vindt allocatie van de middelen plaats. In dat geval wordt de investering opgenomen in de investeringsplanning en worden de middelen uit het Transformatiefonds overgeheveld naar de reserve dekking kapitaallasten. Over de ontwikkeling van het fonds en voortgang op de businesscases zal door het College 2 keer per jaar gerapporteerd te worden.

Vijf jaar na invoering van het Transformatiefonds vindt een evaluatie plaats naar de werking van het fonds. Bijstelling van bedragen kan jaarlijks plaatsvinden, indien bijvoorbeeld een wijziging in de methodiek van de algemene uitkering van het gemeentefonds daar aanleiding toe geeft.

In de volgende grafiek is de ontwikkeling van het Transformatiefonds weergegeven, indien de Raad voor alle nu in ontwikkeling zijnde plannen, het krediet beschikbaar stelt.

[1] Dit vergt een bijstelling van het gemeentelijk beleid, want op dit moment is het uitgangspunt van de gemeente dat slechts neutrale of winstgevende grondexploitaties worden geopend.